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　　提要：在2013年全國土地日到來前，國土資源部土地爭議調處事務中心主任孫英輝在接受新華社記者專訪時說，隨著憲法、物權法觀念深入人心，要保障公民財產權，必須改變重行政管理、輕民事權利的土地管理方式，制訂作為土地基本法的土地法，需求迫切，時機成熟。 ??據新華社電 在2013年全國土地日到來前，國土資源部土地爭議調處事務中心主任孫英輝在接受新華社記者專訪時說，隨著憲法、物權法觀念深入人心，要保障公民財產權，必須改變重行政管理、輕民事權利的土地管理方式，制訂作為土地基本法的土地法，需求迫切，時機成熟。

　　土地問題高居全國上訪案例之首

　　現行土地管理法重在“管理”，目的是強化行政管理，偏重于行政規范而疏于民事規范，強調行政管理較多而明晰民事權利和義務較少。當前圍繞征地拆遷等土地問題糾紛、穩定事件層出不窮，土地問題高居全國上訪案例之首，歸根到底在于現行土地管理方式不適應日益增加的大量民事物權調整需求。進行征地制度改革、保障農村土地權、促進農村土地流轉、推動城鄉統一土地市場，不能沒土地法支撐。

　　“四個背離”成深化土地改革的障礙

　　孫英輝說，國土資源法治建設存在很多亟待解決的問題，有些已經成為深化改革的障礙所在，主要表現“四個背離”：國土資源法治建設加強，然而法律績效低下甚至下降；為建立公正有序的國土資源工作秩序付出過高行政成本，然而現實表現為低水平秩序效果甚至局部性秩序惡化；國土資源法律制度社會效益低于預期，然而制度運行社會成本不斷高企；國土資源法律知識逐漸普及，然而部分法律公信力衰退。因此推進基本法治保障、市場法治保障、產權法治保障三大國土資源法治保障工程時不我待。國土資源法治事關公民社會最基本的物權，從保護土地財產權到構建完善礦業權制度，深化改革，釋放制度性紅利，歸根到底要實現“法治突圍”。

　　無法為農村土地物權、流轉提供法理依據

　　土地政策與宏觀經濟對接，是我國宏觀管理一大創新，作用突出。但與黨的十八大“完善宏觀調控體系”要求相比，“四多四少”問題突出：短期措施多，改革政策少；行政措施多，法治規范少；監管措施多，經濟辦法少；傳統措施多，科技手段少。在土地市場調控方面，要主攻經濟、科技和法律調控手段，突出市場配置、突出主體作用、突出信息調控、突出法律規范，以法治創造制度紅利。

　　事實上，改革開放初期為適應當時經濟發展需要制訂的土地管理法，雖經多次修改，未改變應急性行政法性質，無法為現在一些重要的制度安排提供法理依據。如國家土地督察制度、農村集體建設用地使用權流轉、農村土地物權實現等重要法律關系等。整合各類用地管理，出臺涵蓋全部土地及其各種權利的土地法，已成為有識之士和社會各界共識和大勢所趨。

　　土地產權成為改革繞不過的頑固堡壘

　　孫英輝說，現在改革發展的最大障礙，是產權問題。特別是土地產權問題，成為沖出改革深水區繞不過的頑固堡壘。土地產權存在“三個模糊”：界限模糊、主體模糊、地位模糊。土地管理法修改難、國土資源基本法立法難、農村土地制度改革難等，關鍵都在于產權。

　　近年來，國土資源部高度重視產權制度改革，在一系列調研和試點中取得很多經驗。要梳理經驗，借鑒國際，先易后難，頂層設計與基層實踐結合，長遠立法與現實試點結合，從農村突破，從基層突破，從局部突破，以改革征地制度為突破口，以城鄉一體化為總目標，賦權于民，使農民能夠以產權保生存，以產權謀發展。

　　不動產登記制度改革是最好的突破口

　　孫英輝說，按黨中央、國務院有關要求，不動產登記制度改革是最好的突破口。多年來，各部門根據本行業特點，積極探索，積累經驗，為不動產統一登記打下較好基礎；不動產統一登記不僅是理論成果，社會共識，更是因應新型城鎮化發展急需，現實所迫；不動產登記制度創新與改革，成為產權制度改革突破口和路線引導；統一登記信息平臺和標準規范，是不動產登記制度改革的重要保障。

　　目前我國不動產登記制度改革目標明確，就是“三個轉變”：服務對象上，從主要為行政管理服務轉變為主要為明晰和保護合法物權服務；功能設置上，從城鄉分治模式轉變為城鄉統一模式；要素價值體現上，從非市場經濟方式轉變為市場經濟方式。這是不動產統一登記的根本動力。

　　當前新型城鎮化和經濟發展方式升級，推動不動產統一登記制度改革加速，實現城鄉權利平等、發展機會均等，要求人口要素、城市因素、市場形成、權利實現等在城鄉間雙向流動。就是農村城鎮化、城市生態化、市場一體化、登記統一化。當前要加緊制訂國土資源立法規劃，可以從低層級、小范圍起步，同時加快推動立法部門啟動和推進國土資源基本法立法進程，首先是將土地法納入立法規劃，全面推進立法前期工作。